François TOURET - DE COUCY
juge des enfants à Caen

Panorama de droit comparé en assistance éducative
7 décembre 2001 - Association Louis Chatin

Il m’a été demandé de vous exposer un panorama de droit comparé dans le domaine de l’assistance éducative. Confronté à cette tâche monumentale, mais aussi afin de ne pas vous lasser par une série de descriptions de législations nationales, je vais m’empresser de réduire le champ initial pour me concentrer sur certaines problématiques éclairées par le droit de quelques  pays européens. Les voici classés en deux parties :

1. L’organisation administrative de la protection de l’enfance avant la saisine du juge.

1.1. Les filtres procéduraux avant la saisine du judiciaire (Portugal, Belgique,
 Grande Bretagne)
1.2. L’approche confidentielle (Belgique, Pays-Bas, Allemagne)

2. Le rôle du juge et l’étendue de sa fonction

2.1. La compétence du juge : l’adoption en Grande Bretagne et en Italie
2.2. La procédure : l’accès au juge, la preuve, la décision, le suivi du dossier.

Introduction : l’ampleur de l’assistance éducative au regard du droit pénal des mineurs.

Avant l’âge de la responsabilité pénale, les transgressions d’un mineur sont nécessairement traitées dans le cadre de l’assistance éducative. Une comparaison des seuils d’âges en droit pénal des mineurs s’impose donc, car elle illustre de manière saisissante l’étendue de l’assistance éducative selon les pays. L’âge de la responsabilité pénale est fixé à 16 ans au Portugal, 15 ans au Danemark, en Suède et en Finlande, 14 ans en Allemagne, Autriche, Espagne, Italie. La Grèce et l’Irlande fixent l’âge de la responsabilité pénale à 7 ans et le Royaume-Uni le fixe à 10 ans. 

En France, le choix d’une procédure pénale pour un fait délictueux commis par un mineur est possible même avant l’âge de 13 ans, ce qui ne nous place pas parmi les pays européens les plus avancés pour la bienveillance à l’égard des mineurs.

Avant 16, 15 ou 14 ans dans 8 autres pays européens, la réponse à un délit ou même un crime s’inscrira forcément dans le champ civil de l’assistance éducative, ce qui est remarquable au regard des lancinants débats français sur l’éventuelle nécessité d’une répression accrue à l’encontre des mineurs délinquants.

Un autre débat en France est celui de la judiciarisation de l’assistance éducative. N’est-elle pas abusive ? Ceci nous amène à aborder ce qui se passe avant la saisine du juge.

1. L’organisation administrative de la protection de l’enfance avant la saisine du juge.

1.1. S’inspirer des seuils procéduraux clairs qui existent en Angleterre, en Belgique ou au Portugal.

En Europe, la France est le pays où le seuil qui sépare une action administrative demandée par les parents et une saisine judiciaire est le moins clairement défini.  On assiste à un glissement de l’administratif au judiciaire sans qu’aucun formalisme particulier auprès de la famille n’existe. Cela prend au mieux la forme d’un entretien, le travailleur social ou l’attaché chargé de la mesure expliquant aux parents pourquoi il prend l’initiative de solliciter une saisine judiciaire, mais les parents ne comprennent pas forcément en quoi la situation est si différente pour que cela nécessite un recours au juge des enfants.

En Angleterre, en Belgique et au Portugal existe une ou plusieurs étapes clairement identifiées entre action administrative et compétence judiciaire.

En Angleterre une conférence de protection de l’enfant réunissant tous les acteurs institutionnels concernés et les parents, marque l’inscription d’un enfant sur le registre de protection de l’enfance, ce qui implique la mise en oeuvre des moyens adaptés à la cessation du danger, jusqu’à ce que le nom de l’enfant puisse être radié du registre, les difficultés étant résolues. Si ces réunions ne permettent pas forcément un dialogue de bonne qualité entre professionnels et parents, ceux-ci ayant souvent l’impression d’être jugés plutôt qu’entendus et compris, ce dispositif administratif marque clairement le repérage des difficultés éducatives et la mise en oeuvre d’une intervention sociale.

En Belgique flamande, des comités d’assistance spéciale à la jeunesse sont chargés au niveau local, d’organiser la protection administrative de l’enfance. En cas de désaccord de la famille, de non coopération ou de persistance du danger, une commission de médiation est saisie. Son rôle est de maximaliser les chances d’une aide volontaire en aboutissant à un accord sur une intervention sociale et la commission de médiation est un passage obligé avant toute saisine de l’autorité judiciaire.

En Wallonie, le conseiller de l’aide à la jeunesse recherche un accord sur un programme d’action pour un mineur en danger. Ce n’est qu’à défaut d’accord que le judiciaire sera sollicité.

Au Portugal, les commissions de protection des enfants et des jeunes instaurées auprès de chaque municipalité et composées de représentants de multiples institutions, interviennent lorsque les services de prévention ne peuvent pas agir de manière suffisante ou que leur action se heurte au refus des parents. Même devant la commission de protection, le consentement des parents et la non opposition du mineur à partir de l’âge de 12 ans, sont nécessaires pour permettre une action.

La commission de protection saisit le Ministère public si les consentements parentaux ne sont pas accordés ou sont retirés, en cas d’opposition de l’enfant, ou lorsque les accords établis ne sont pas respectés.

Contrairement à la France qui vit dans l’idée que les parents doivent être demandeurs des mesures administratives, d’autres pays recherchent plutôt l’accord des parents pour un programme d’action.

Plutôt que de prôner, comme certains, la disparition du juge des enfants en assistance éducative, la France pourrait s’inspirer de l’expérience flamande de la commission de médiation pour créer un intermédiaire entre action administrative et compétence judiciaire. Une garantie supplémentaire serait donnée à des actions concertées avec les familles, tout en rendant compréhensible auprès des parents que des mesures s’avèrent nécessaires au niveau administratif.

1.2. Réfléchir sur l’intérêt de l’approche confidentielle des Pays-Bas, de la Belgique et de l’Allemagne.

La France s’est forgée une culture de signalement de toute maltraitance à enfant auprès de l’autorité judiciaire. Ceci se vérifie particulièrement en matière d’abus sexuels, pour lesquels la réponse passe nécessairement par une enquête de police ou de gendarmerie afin que le Parquet puisse se prononcer sur des poursuites pénales éventuelles. Contrairement à la France, fortement imprégnée d’une culture judiciaire, d’autres pays agissent, même en cas de maltraitance grave, en évitant le recours au judiciaire et en souhaitant même parfois l’éviter.

En Belgique, tant flamande que francophone, existe un réseau d’organismes inspirés du courant des “médecins confidents” présent également aux Pays-Bas et en Allemagne.

Ces équipes pluriprofessionnelles regroupant médecin psychiatre ou généraliste, pédopsychiatre, psychologue, diplômé en droit, infirmier et assistant social, recherchent la moins mauvaise manière de protéger un enfant, principalement en cas de violences intrafamiliales, en  mobilisant tous les membres de la famille sans faire recours, ou seulement dans une minorité de cas, au système judiciaire.

En Allemagne, vingt centres similaires existent et accompagnent même des adolescents victimes d’abus sexuels intrafamiliaux, qui refusent la saisine de l’autorité judiciaire et préfèrent que l’arrêt des comportements abusifs passe par un travail avec l’ensemble de la famille afin d’amener l’auteur à reconnaître ses torts et à se responsabiliser. Il est vrai que l’Allemagne reconnaît à l’adolescent la capacité de choisir le mode d’action qui lui convient, et admet même qu’un adolescent puisse refuser d’être aidé, ce qui est très déstabilisant pour un esprit français.

L’approche confidentielle heurte de front la culture judiciaire française de la protection de l’enfance. Pourtant une certaine garantie de confidentialité, au moins dans un premier temps, permettrait de traiter des situations où les enfants souhaitent une réponse sociale mais pas forcément une réponse judiciaire, même en cas de maltraitances graves. N’est-ce pas une voie à explorer ? 

2. Le rôle du juge et l’étendue de sa fonction :

Le rôle du juge est particulièrement varié selon les pays européens. D’un pays à l’autre, la philosophie juridique passe d’un extrême à l’autre.

Voyons tout d’abord ce qu’il en est concernant la compétence, puis nous aborderons les différences de procédures.

2.1. La compétence du juge : En Grande Bretagne et en Italie, l’adoption est un moyen de protection de l’enfance.

Premier trait marquant, l’adoption est une réponse judiciaire possible à une nécessité de suppléance éducative en Grande Bretagne et en Italie, qui n’ont pourtant pas la même tradition juridique. Elle est juridiquement possible en Belgique mais n’est pas mentionnée comme une pratique par les travaux comparatifs d’Alain GREVOT.

En Grande Bretagne, les services sociaux peuvent choisir de proposer au juge un plan d’adoption pour un enfant mis en danger par ses parents. Ce sera le cas pour des parents ayant déjà plusieurs enfants placés et ayant un nouveau né souffrant à son tour de carences éducatives. Si les services sociaux arrivent à prouver des carences mettant en danger la vie du bébé (parents alcooliques laissant leur enfant seul en cours de journée, par exemple) ils ont toutes les chances d’obtenir l’agrément judiciaire pour un projet d’adoption de l’enfant.

L’adoption dans le cadre de la protection de l’enfance est également pratiquée en Italie.

Alain GREVOT a exposé dans son étude comparative combien des travailleurs sociaux anglais pouvaient être choqués par l’acharnement avec lequel leurs homologues français cherchaient à maintenir un lien entre enfants et parents, sans qu’aucune perspective de restauration des capacités parentales ne puisse être envisagée. Plutôt que faire exercer par les parents un droit de visite mensuel encadré par un éducateur pour des enfants destinés à rester en famille d’accueil jusqu’à leur majorité, le choix anglais en faveur de l’adoption est clair.

J’ai pu moi-même m’étonner de l’assurance avec laquelle l’administrateur ad’hoc d’un bébé de 6 mois pouvait affirmer que l’intérêt de la petite Stecy était d’être adoptée par une nouvelle et bonne famille, afin de sauvegarder toutes ses chances d’avoir une vie normale, face à une mère tête baissée devant le juge anglais perché sur son estrade.
 
Alors que la France privilégie la famille biologique et le lien parental, l’Angleterre se positionne en faveur du droit de l’enfant en tant que personne, à bénéficier de nouvelles conditions de vie aptes à assurer son éducation, quitte à ce que cela entraîne une rupture définitive avec les parents biologiques et la fratrie. Si l’adoption est plus décrite comme une pratique anglaise et non comme une pratique écossaise, il faut pourtant relever que c’est à la suite d’une situation écossaise, où un enfant avait été déclaré adoptable à la suite d’un placement en protection de l’enfance, que la Cour européenne des droits de l’Homme a affirmé la nécessité de la communication des rapports sociaux aux parents.

Bien que la France apparaisse comme la championne d’Europe du placement derrière le Luxembourg, elle garde une conception qui privilégie le maintien du lien familial. L’Allemagne, également, n’utilise pratiquement jamais l’adoption dans les cas où l’un des parents s’y oppose et maintient un contact même minime avec son enfant.

2.2. La procédure : l’accès au juge, la preuve, la décision, le suivi du dossier.

Parmi les pays européens parcourus (Allemagne, Belgique, Pays Bas, Italie, Grande Bretagne, Suède) le juge des enfants français semble le plus accessible, avec la procédure la plus informelle, ce qui produit une image professionnelle singulière et complexe : celle d’un juge qui établit un dialogue direct avec les familles, qui serait doué, tout en restant magistrat, d’une aptitude éducative permettant aux équipes de travailleurs sociaux de prendre appui sur le contenu de l’audience pour avancer dans le travail d’accompagnement de la famille.

Ce rôle d’accompagnement se retrouve dans le children’s panel écossais, mais qui est composé de 3 citoyens, magistrats non professionnels recevant en audience informelle la famille, les mineurs et les travailleurs sociaux dans un dialogue direct. Le children’s panel prend les décisions relevant de l’assistance éducative. En cas d’appel, la situation est évaluée par un juge professionnel unique, le sheriff, mais dont le rôle se limite à vérifier si  la situation de danger est établie ou non. Le sheriff se borne à prononcer un non-lieu, à confirmer la décision du children’s panel, ou à demander au children’s panel de reconsidérer la situation. En cela le rôle du sheriff est plus limité que celui d’une cour d’appel française qui pourra modifier elle-même la mesure à appliquer. Les membres du children’s panel écossais, s’ils sont de “simples citoyens”, bénéficient pourtant d’une sérieuse formation de plusieurs mois dans un cadre universitaire, qui fait cruellement défaut aux assesseurs français de tribunal pour enfants dans le cadre pénal. L’ambiance d’une audience du children’s panel rappelle tout à fait au juge des enfants français se qui se passe dans son cabinet : même discours éducatif fondé sur la loi, même souci de donner la parole aux parents et aux enfants, même objectif de prendre une décision applicable parce qu’acceptable.

L’impression d’audience est toute autre côté anglais et gallois où règne la procédure accusatoire, tellement adulée en France par certains que l’on peut se demander si ses partisans l’ont vraiment rencontrée. Parfaite sur les principes : égalité des armes, impartialité du juge, nécessité de la preuve, débat contradictoire, la procédure accusatoire semble pour un juge des enfants français profondément déshumanisée. La procédure anglaise est tout aussi dure pour les travailleurs sociaux que pour les familles. 

Tout d’abord, la nécessité absolue de faire la preuve des carences éducatives devant le juge oblige les travailleurs sociaux à une démarche policière lorsqu’ils veulent imposer une mesure éducative à une famille récalcitrante. La nécessité de la preuve conduit les services à privilégier les placements, quitte à modifier ensuite leur action, même si le placement a été validé par le juge.

En France, l’assistance éducative n’est pas fondée sur la preuve mais sur la recherche de la reconnaissance des difficultés par la famille et sur son adhésion aux mesures décidées.

En Angleterre, le juge n’a qu’une maîtrise limitée de la conduite des débats organisés en interrogatoires, contre-interrogatoires, conduits par les avocats des services sociaux et de la famille. L’enfant est représenté par un “guardian ad litem”, semblable à un administrateur ad hoc. Le juge ne tient qu’un rôle d’arbitre garant du respect de la procédure entre services sociaux et parents. 

Le juge ne connaît la situation qu’une seule fois, sauf s’il impose une période supplémentaire d’observation. Son rôle est de trancher : y a-t-il des preuves suffisantes de maltraitance ? Accepte-t-il le projet présenté par les services sociaux pour l’enfant ? Il n’a pas le pouvoir direct de faire modifier le projet. Son rôle est de rendre une décision définitive, non révisable hors appel. Si ultérieurement, les parents souhaitent l’arrêt d’un placement des enfants, contre l’avis des services sociaux, ils devront ressaisir le juge et démontrer leur réhabilitation.

Il faut bien réaliser que les garanties formelles mais aussi la rigidité de la procédure judiciaire anglaise, s’expliquent par le fait que la décision rendue est difficilement révisable sauf accord des services sociaux ou peut avoir des conséquences définitives.

Egalement très éloignée de la conception française, la Suède considère que le rôle judiciaire en assistance éducative est de trancher un litige entre la famille et l’administration des services sociaux,  d’où la compétence des tribunaux administratifs. Les juges ne sont aucunement spécialisés. C’est ainsi que le juge qui se prononcera sur la justification du placement d’un enfant traitera tout aussi bien d’un litige en matière de fiscalité, ou de n’importe quel autre conflit entre un citoyen et l’Etat. Un juge suédois nous a précisé que si les situations des enfants d’une même famille devaient être examinées à différentes reprises, le tribunal s’attachait à attribuer le dossier à un magistrat n’ayant pas connu les litiges précédents, afin d’assurer une meilleure impartialité du juge.

Conclusion : Préserver les sensibilités différentes tout en garantissant des droits essentiels.

Les quelques éléments de comparaison abordés lors de cette présentation démontrent à quel point les pays européens abordent différemment la question de la protection de l’enfance.

Tout comme le droit pénal doit rechercher un équilibre entre les intérêts de la société, des victimes et des personnes mises en cause, le droit de l’assistance éducative doit s’efforcer de concilier le respect des droits parentaux et la protection de l’enfance en danger, bien souvent du fait des parents.

Nous pourrions réfléchir aux réponses sociales acceptables en dehors du judiciaire, comme le système des centres confidents belges, néerlandais ou allemands. Nous aurions intérêt à renforcer les possibilités d’accord entre parents et services sociaux avant la saisine judiciaire. En effet, comme le juge des enfants se saisit exceptionnellement de lui-même, c’est le niveau administratif, pourvoyeur des signalements, qui doit être interrogé. Or l’accès au dossier, la communication des pièces, le rôle croissant de l’avocat, sont certes des évolutions positives devenues indispensables, mais qui n’interviendrons qu’une fois le juge saisi. Sans négliger l’impact que cela aura sur les pratiques administratives, espérons que ces garanties sauront s’associer à ce qui fait la richesse de la protection de l’enfance en France : une justice négociée qui permet encore un dialogue direct entre juges, éducateurs, parents et enfants.

Bibliographie

La protection judiciaire du mineur en danger, aspects de droit interne et de droits européens, sous la direction de Roselyne NERAC-CROISIER et Jocelyne CASTAIGNEDE. L’Harmattan, sciences criminelles.

- L’abolition du système tutélaire. Evolution du droit espagnol en matière de protection et traitement des mineurs délinquants et en danger. José Luis de la Cuesta Arzamendi.

- Mineurs en danger et mineurs délinquants. La recherche d’une réforme adaptée au contexte actuel. Eliana Gersao.

Droit de l’enfance et de la famille. Protection de l’enfance dans la communauté européenne. Direction de la protection judiciaire de la jeunesse. Ministère de la Justice. Cahiers n47/2000, juillet 2000.

Voyage en protection de l’enfance, une comparaison européenne. Alain GREVOT. Vaucresson, CNFE-PJJ, avril 2001.

Le placement familial en Europe, une question de justice ? GRAPE (Groupe de Recherche et d’Action pour l’Enfance et l’adolescence) - AIMJF (Association Internationale des Magistrats de la Jeunesse et de la Famille) avril 2000.

Le placement familial en Europe, de la théorie aux pratiques. CREAI (Centre Régional d’Etudes et d’Actions pour l’Insertion) Actes du colloque 18 et 19 novembre 1999.

Etudes transmises par les magistrats de liaison en Allemagne, Espagne, Italie et Pays-Bas. Annexe au rapport Naves/Cathala. Ministère de la Justice, Ministère des affaires sociales.

La protection de l’enfance au Royaume Uni. Muriel Eglin. Inédit.

Children : the modern law, Andrew Bainham, Family Law, reprinted october 2000.

Portugal - Loi n 147/99 sur la protection des enfants et jeunes en danger.

La justice des mineurs à Barcelone. Stéphane Rémy, juge des enfants à Bézier. Rapport de stage ENM avril 1996.

Belgique :

 - Arrêté de l’Exécutif flamand portant coordination des décrets relatifs à l’assistance spéciale à la jeunesse. 4 avril 1990.

- Loi relative à la protection de la jeunesse. Communauté française. 8 avril 1965.

- Décret du Conseil de la Communauté française relatif à l’aide à la jeunesse. 4 mars 1991.

- Décret du Conseil de la Communauté germanophone concernant l’aide à la jeunesse. 20 mars 1995.

Suède :

- The children and parents code (Föräldrabalken)

- The social services act (1980:620)

- The care of young persons (special provisions) act (SFS 1990:52)

Remerciements

Robert BIDART, juge des enfants à Pau.

Muriel EGLIN, direction de la PJJ, ministère de la justice.

Eliana GERSAO, directrice adjointe, Centro de Estudos judiciarios, Lisbonne.

Catherine GOUGNARD, juge de la jeunesse, Tribunal de la jeunesse de Charleroi.

Robert HILL, district judge, the combined court centre, Lowgate, Kingston upon Hull.

Vincent HUBAULT, inspecteur des services de la protection judiciaire de la jeunesse, ministère de la justice, France.

Michel LACHAT, juge des mineurs, canton de Fribourg, Suisse.

John PANOFSKY, ministère suédois de la justice.

Pierre-André WUSTEFELD, juge de la jeunesse à Bruxelles.