LA LOI DU 14 MARS 2016 : gage d’efficacité ou nouvelle casquette de papier pour le ministère public ?

 
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A la croisée des champs civils et pénaux, en interaction permanente avec une pluralité d’acteurs issus de cultures institutionnelles et nourris de savoirs professionnels différents, les Parquets des mineurs peuvent constituer un levier d’action pertinent en matière de protection de l’enfance. Leur activité en la matière n’est, malheureusement, qu’en faible partie quantifiée et prise en compte, alors qu’une effective valorisation des pratiques permettrait d’assurer une plus grande efficacité de l’ensemble des dispositifs de protection de l’enfance. En outre, placé par la loi du 5 mars 2007 au cœur du dispositif de la protection de l’enfance, le Parquet est devenu le gardien du respect du principe de subsidiarité mais aussi l’adjuvant efficace et indispensable du juge des enfants et des services éducatifs pour assurer la continuité et la cohérence du suivi des enfants. La loi du 14 mars 2016 - en cherchant à éviter l’installation de certains enfants dans des situations instables et, par conséquent, insécurisantes – est venue renforcer ce rôle majeur du Parquet qui se voit conférer un rôle capital dans l’appréciation des statuts de protection, leur adaptation à la situation des mineurs et leur changement proposé. Les conséquences des difficultés structurelles des Parquet des mineurs et la fragilité de leur organisation n’en sont que plus préjudiciables.

I) La réaffirmation du rôle pivot du parquet en matière de protection de l’enfance implique un nouvel équilibre entre les champs pénaux et civils

1/ L’accroissement du rôle du Parquet qui devient un acteur décisif dans les étapes de changement de statut doit être accompagné de modes d’organisation pertinents.

La loi du 14 mars 2016 vient accroître le rôle pivot du Parquet garant depuis 2007 de l’articulation suivi administratif/suivi judiciaire et désormais en position de facilitateur voire de vigie des changements de statuts.

Le Parquet se voit ainsi conférer les nouvelles compétences suivantes :

- celle de saisir le juge aux affaires familiales en vue de statuer sur la délégation totale ou partielle de l’autorité parentale avec accord du tiers candidat à la délégation d’autorité parentale ;

- celle de présenter une demande en déclaration de délaissement soit d’office soit sur proposition du juge des enfants.

Plus largement le Parquet est également tenu d’émettre un avis sur l’opportunité de mettre en place d’autres mesures que l’assistance éducative lors des communications par le juge des enfants des dossiers d’assistance éducative pour réquisitions. En effet, l’ASE se voit obligée en tant que service gardien d’examiner la pertinence d’autres mesures que celles du cadre de l’assistance éducative et d’en informer le juge des enfants avec un exposé des raisons qui conduisent à proposer d’autres solutions ou à les exclure.

Toutefois, cette responsabilité nouvelle qui incombe au parquet de veiller à une meilleure adéquation du statut de l’enfant à la réalité de sa situation implique qu’il puisse se donner les moyens d’un engagement accru dans la vie des dossiers d’assistance éducative.

Jusqu’à présent, l’implication du parquet des mineurs dans les dossiers d’assistance éducative était focalisée quasi exclusivement sur la phase initiale : tri des signalements, échanges d’informations avec les services départementaux, vérification des conditions légales de saisine du juge des enfants, choix d’une procédure civile et/ou pénale … Dans la conduite ultérieure du dossier d’assistance éducative, la place du parquet était de fait réduite à la portion congrue : l’avis obligatoire du parquet au moment de la révision des situations est devenu purement formel dans le meilleur des cas, la présence du parquet aux audiences d’assistance éducative (permise par la loi mais non obligatoire) reste tout à fait exceptionnelle et le droit d’appel du parquet n’est quasiment jamais exercé.

Dans un tel contexte, du pour l’essentiel à l’impossibilité matérielle pour un parquetier des mineurs de s’impliquer dans la conduite des 400 à 600 dossiers d’assistance éducative dont chaque juge des enfants à la charge en moyenne, cette fonction de vigie du statut de l’enfant que lui attribue la loi du 14 mars 2016 apparaît comme étant en total décalage avec les réalités du travail quotidien d’un parquetier des mineurs, si ce n’est comme un alibi pour que rien ne change.

Sauf à ce que, de façon corrélative, les parquets des mineurs soient dotés des moyens nécessaires en termes humains et organisationnels pour permettre une analyse partagée des situations tant avec les services départementaux qu’avec les juges des enfants, et que ce travail soit reconnu et comptabilisé en tant que tel dans leur activité.

2/ Des équilibres nouveaux à trouver entres les champs pénaux et civils

a) Une perméabilité accrue des procédures pénales et civiles

La loi du 14 mars 2016 risque d’entraîner une porosité encore accrue du champ pénal et du champ civil.

Elle vient, en effet, étendre les cas de retrait de l’autorité parentale et les déclarations judiciaires de délaissement parental et faciliter l’admission de l’enfant au statut de pupille de l’état dans des situations où il a été gravement porté atteinte à ses intérêts. Ainsi le retrait de l’autorité parentale au civil est étendu aux cas de parents exposant leurs enfants à des agissements violents au sein du couple. Les services de l’ASE reçoivent également compétence pour diligenter les actions en retrait d’autorité parentale au civil.

Parallèlement l’obligation pour la juridiction pénale de jugement de se prononcer sur le retrait de l’autorité parentale en cas de crime ou délit commis par le père ou la mère à l’encontre d’un enfant ou de l’autre parent est désormais étendue à l’égard des frères et sœurs de la victime mineure.

La volonté de prendre en compte tous les éléments de la vie de la famille dont l’institution judiciaire peut avoir connaissance de façon éparse, et ce dans un souci accru de protection, est bien évidemment louable mais ouvre la voie à de nombreuses interrogations pour le ministère public. S’agissant des actes violents au sein du couple pouvant donner lieu à des retraits d’autorité parentale : quels éléments le ministère public peut-il transmettre ? Via quels canaux ? A quel stade de la procédure ? Faut-il limiter les informations aux infractions poursuivies ? Constituées ? Poursuivies et classées pour un autre motif qu’absence d’infraction ? Que faire des infractions insuffisamment caractérisées ? Quelles pièces fournir ?

S’agissant de l’extension des cas prévoyant l’obligation pour le tribunal correctionnel de se prononcer sur le retrait de l’autorité parentale au pénal, elle pourrait conduire le parquet à envisager sous un autre angle les décisions de poursuites dans les dossiers de violences intra-familiales en considérant la possibilité de ce retrait.

Il pourrait être pertinent au vu de l’ensemble de ces évolutions de définir des modalités et des instances éventuelles d’échanges entre magistrats du parquet, juge des enfants et juge aux affaires familiales.

Cette imbrication plus grande des champs civils et pénaux va nécessiter des efforts d’apprivoisement des procédures pénales qui restent, encore largement et c’est bien normal, des terra incognita, pour les professionnels de la protection de l’enfance.

Cet apprivoisement est d’autant plus nécessaire que le champ pénal, son effraction si l’on peut dire dans le suivi des enfants, ne doit pas venir annihiler tout autre type d’intervention ou les figer le temps, parfois long, de l’enquête, de la décision de poursuite, de la décision correctionnelle le cas échéant.

L’existence de procédures pénales dues à des violences intra-familiales ou dans l’entourage proche des mineurs conduit souvent à certains écueils :

- réduire la situation au passage à l’acte pénal et son sens à la seule question de la sanction pénale,

- générer un phénomène de sidération des services sociaux : ne plus intervenir, ne plus investiguer de crainte de se voir reprocher de « polluer » l’enquête,

- penser l’intervention pénale comme un mode de résolution globale et ne pas lui donner de sens dans les domaines de compétence respectif des professionnels qui ont pu en connaître.

Il faudra une vigilance accrue pour ne pas réduire le suivi de l’enfant à la question de l’issue de la procédure pénale comme antichambre du retrait de l’autorité parentale au pénal ou au civil et au changement de statut qu’il peut augurer.

De réels efforts devraient être menés en matière de formation des travailleurs sociaux pour leur permettre d’être à l’aise avec des notions de base en procédure pénale et en droit pénal. Des formations communes professionnels de l’enfance en danger / magistrats /services d’enquêtes pourraient être utilement mises en place.

b) Les risques du recours excessif aux procédures pénales pour régler des situations de crise pouvant entrainer des ruptures violentes pour le mineur

La porosité entre les procédures pénales et civiles se joue également dans le champ de l’enfance délinquante.

En effet, les difficultés rencontrées par les établissements accueillant des mineurs confiés par l’Aide sociale à l’enfance (manque de personnels, personnels parfois insuffisamment formés, structures parfois inadaptées au profil des enfants mais choisies pour avoir été les seules en capacité matérielle de les accueillir), conduisent à une intolérance importante des professionnels aux comportements irrespectueux ou violents des enfants et susceptibles de recevoir une qualification pénale.

Les dépôts de plaintes pour des faits d’outrages, de violences sur personnes chargées d’une mission de service public, ou de violences commises dans l’enceinte d’un établissement éducatif, dont il n’est pas question de discuter la légitimité, conduisent à une prise en charge rapide des enfants au pénal et à leur suivi par les services de la Protection judiciaire de la jeunesse.

Or, très souvent, ce suivi conduit à l’arrêt de celui mis en place par les services de l’aide sociale à l’enfance, sauf dans les cas où ce suivi était judiciaire et où le juge des enfants impose à l’aide sociale à l’enfance de le poursuivre nonobstant la prise en charge au pénal.

Les demandes de placement au pénal formulées par les établissements habilités en protection de l’enfance ne sont d’ailleurs pas rares et ce dans la plus grande méconnaissance des règles de procédures pénales qui régissent ce type de prise en charge.

Force est aussi de constater que les passages à l’acte délinquants des mineurs aboutissent quasiment inévitablement à une stigmatisation de ces derniers qui handicape leur prise en charge au civil et réduit considérablement leur chance de trouver une place dans un établissement qui ne soit pas habilité au pénal.

Ces phénomènes de rejet, parfaitement analysés et compris par les enfants, sont de nature à créer les conditions de nouveaux passages à l’acte qui, quasiment inévitablement, conduiront à de nouvelles réponses pénales et à une prise en charge au titre de l’enfance délinquante. Les placements effectués dans ce cadre, souvent décidés à l’issue d’une garde à vue, sont nécessairement vécus comme des ruptures dans des parcours déjà chaotiques. En outre, lorsqu’ils sont réalisés dans l’urgence, préparés dans les courts temps de la garde à vue et de la présentation au magistrat, ces placements au pénal ne sont ni compris, ni acceptés et conduisent bien souvent à la répétition de comportements délinquants qui ne sont que la manifestation d’un mal-être grandissant face à l’instabilité constante de la prise en charge.

Une vigilance particulière de l’autorité judiciaire comme de l’ensemble des acteurs de la protection de l’enfance est nécessaire pour éviter la tentation de la sur-pénalisation et les effets de cliquet qui interdisent aux enfants, qui ont connus un parcours pénal, de réintégrer les dispositifs de protections de l’enfance.

II) Les difficultés de coopération et de moyens rencontrées par le Parquet en tant que pivot de la protection de l’enfance

1/ Un rôle qui se résumera à celui d’une chambre d’enregistrement ou d’un spectateur lointain en l’absence de culture institutionnelle commune

L’appréciation de la notion de danger et les outils indispensables à son évaluation nécessitent au sein de chaque département l’élaboration de référentiels destinés à guider les professionnels.

Ces référentiels, pour être efficients, doivent être partagés par les agents des départements, les travailleurs sociaux du secteur associatif mais aussi par les magistrats. Or les contraintes matérielles de ces derniers, corrélées à l’importance de leurs charges juridictionnelles, rendent quasiment impossible leur présence aux instances d’élaboration de ces référentiels que sont principalement les schémas départementaux des protections de l’enfance. Alors que ces instances sont primordiales pour élaborer des outils communs d’analyse et de repérage des situations de dangers, la présence de l’autorité judicaire est soumise à la contingence des vacances de postes qui interdit bien souvent aux magistrats de la jeunesse de s’éloigner, ne serait-ce qu’une demi-journée, de leurs activités purement juridictionnelles.

Pour autant, l’effectivité de la réforme n’est concevable qu’avec une acculturation rapide aux nouveaux outils et processus décisionnels mis en place par les départements pour piloter la protection de l’enfance et accompagner les changements de statuts.

Cela passe, notamment, par le fait qu’un magistrat du parquet est membre de droit de l’Observatoire Départemental de la Protection de l’Enfance (ODPE) qui élabore des recommandations pour la protection de l’enfance dans le département.

Ainsi, dans les départements qui mettent en œuvre un schéma de protection de l’enfance, le parquet y est quasi-systématiquement associé par la présence d’un membre du parquet des mineurs de chaque juridiction concernée.

Les responsables de parquets mineurs sont également invités par les circulaires successives à participer à l’élaboration de protocoles locaux en matière de signalement, avec les institutions participant à la protection de l’enfance (département, hôpitaux, Education nationale…).

De façon plus générale, force est de constater la difficulté à mettre en place des espaces de réflexion « pluri-institutionnelle » en matière de prévention de la maltraitance comme on a pu le faire en matière de prévention de la délinquance et qui associeraient Conseil départemental, Parquet, juges des enfants, Education nationale, PMI, ARS, médecins libéraux, services d’enquête spécialisés, que ces structures soient adossées ou englobées dans celles renouvelées ou crées par la loi du 14 mars 2016 telles que les ODPE.

On gagnerait de toute évidence à ce que les Parquets puissent être davantage présents dans l’élaboration et le suivi des schémas départementaux de protection de l’enfance mais aussi à ce qu’y soient associés dans une certaine mesure les services de brigades des mineurs ou d’unités de protection sociale pour y permettre un dialogue nécessaire mais pourquoi pas l’élaboration de référentiels communs. Les Cours d’appel pourraient en être le lieu idéal, d’une part parce qu’elles permettent de favoriser l’émergence de bonnes pratiques et de diffuser ces dernières à l’ensemble des Parquets du ressort, d’autre part parce que la vision transversale des problématiques du ressort dont elles disposent et la légitimité qu’est la leur dans le paysage institutionnel leur permettrait d’assurer un rôle

En effet, la grande diversité des organisations des Parquets des mineurs au sein d’une même Cour, parfois alors que ces mêmes parquets travaillent avec un seul Conseil départemental, nécessiterait qu’une attention toute particulière soit portée au sein des Parquets Généraux aux possibilités d’harmonisation des pratiques des parquets en assurant, nonobstant des différences de structures et d’effectifs parfois très importantes, un minimum de bonnes pratiques communes.

Les Cours d’appel sont également en capacité de valoriser au sein de leur ressort des pratiques efficaces mises en place entre un, ou des parquets, et l’un des conseils départementaux du ressort et de sensibiliser l’autre conseil départemental à la pertinence des pratiques du département limitrophe.

Des temps de réflexions plus nombreux sur des exemples concrets où le dispositif de protection de l’enfance et les circuits et mode d’organisation choisis n’ont pas été assez efficaces gagneraient à être mis en place. Ils permettraient une centralisation et une analyse des difficultés à la Cour. Un lien entre l’analyse de ces difficultés, les pistes de réflexions esquissées à ce stade et les observatoires départementaux pourraient être pertinent également.

2/ Les méthodes d’évaluation des charges des Parquets ne permettent pas de valoriser les actions de ces derniers en matière de protection de l’enfance

` En effet, l’activité civile des Parquets mineurs au titre de la protection de l’enfance n’est que faiblement comptabilisée dans l’évaluation statistique des activités.

Or c’est cette dernière qui détermine le nombre de postes de magistrats affectés à chaque Parquet, le ratio retenu étant de 2500 à 3000 procédures traitées par an pour un magistrat. Dans un contexte de forte vacance de postes au sein du corps judiciaire, et tout particulièrement au Parquet, les arbitrages sont complexes pour les chefs de juridictions qui doivent à la fois porter une attention toute particulière à l’investissement des Parquets des mineurs en matière de protection de l’enfance et sauvegarder une activité chiffrée suffisante pour éviter d’éventuelles suppressions de postes nuisibles à l’ensemble des activités de leur Parquet.

De même, les politiques partenariales en la matière ne sont ni quantifiées ni évaluées. Elles peuvent, toutefois, être valorisées en tant que bonnes pratiques par le procureur de la République, lors de la rédaction annuelle du rapport de politique pénale transmis à la Direction des Affaires Criminelles et des Grâces, mais sans, toutefois, que ces dernières soient considérées comme essentielles et comme devant nécessairement être maintenues quelles que soient les variations d’effectifs.

Elles sont, ainsi, largement laissées à la discrétion et, à l’enthousiasme des parquetiers mineurs et des chefs de juridiction. En conséquence, les juridictions au sein desquelles les mutations sont fréquentes souffrent d’une certaine instabilité en la matière qui décontenance souvent les différents interlocuteurs que sont les services de l’Aide Sociale à l’Enfance et l’Education Nationale. Des obstacles de nature semblable se retrouvent au niveau du traitement pénal des situations de maltraitances, qu’elles soient physiques ou sexuelles, ainsi que du traitement des violences conjugales dont les répercussions sont inévitablement importantes.

Si ces dossiers sont prioritairement, et en temps réel, gérés par les permanences des Parquets, leur traitement se heurte souvent à un grand nombre de difficultés matérielles qui en alourdissent les délais.

En effet, en zone police, au sein des sûretés départementales de moyenne ou grande importance, des services spécialisés, appelés brigades des mineurs ou unités de protection sociales, spécialement formés à ces contentieux les prennent en charge. Toutefois, ces services sont surchargés, souvent en sous-effectifs, faute de valorisation de leur activité statistiquement peu payante, et les délais de traitement pour les procédures dans lesquelles le danger est le moins caractérisé peut parfois prendre jusqu’à plusieurs mois. Dans les petites circonscriptions ou les petites brigades, il n’est pas rare qu’il n’y ait pas de services spécialisés mais un seul enquêteur référent voire aucun. En zone gendarmerie les dossiers de maltraitance nécessitant une certaine technicité, notamment ceux de maltraitance de type « bébé secoué » sont souvent confiés aux brigades de recherches mais l’immense majorité des dossiers de violences physiques ou sexuelles est laissée à la compétence des brigades territoriales qui souffrent, elles aussi, d’un cruel manque d’effectifs et dont les missions de police judiciaires ne sont pas nécessairement prioritaires.

Les grandes disparités territoriales en matière de ressources médico-légales viennent ajouter des difficultés dans le traitement des affaires de maltraitances. Selon les ressorts, les magistrats et les enquêteurs disposent ou non d’unité médico-judiciaire voire de médecin légiste, alors que l’évaluation du type de lésions observées, chez les enfants pour lesquels existent des suspicions de maltraitance, et de leur origine nécessitent une spécialisation en matière médico-légale. De même un nombre insuffisant de médecins sont formés pour réaliser des examens de la zone génitale et anale des enfants et interpréter les résultats de leurs constatations. La rareté des ressources dans le domaine pédo-psychiatrique ne fait qu’aggraver ces difficultés.

Des lors, les procédures pénales diligentées dans une matière pourtant fondamentale sont soumises à la quadruple contingence du service d’enquête territorialement compétent, des effectifs au sein de ce dernier et de la présence au nom d’un enquêteur spécialement habilité, ainsi que des ressources médico-légales, alors qu’une enquête bien ou mal diligentée aura un impact profond sur le suivi des enfants en assistance éducative.

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Malgré l’évidence de leur caractère primordial, la protection de l’enfance et les activités judiciaires qui s’y rattachent souffrent d’un trop important déficit de valorisation et de reconnaissance.

Nonobstant la question des moyens alloués aux différents acteurs qui y contribuent, une simple redéfinition des priorisations des activités de chacun d’entre eux pourrait rendre au système de la protection de l’enfance un peu de la réactivité dont elle manque trop souvent.

Le rôle réaffirmé du Parquet tant dans le champ civil que pénal par les lois du 14 mars 2016 et du 18 novembre 2016 ne pourra être effectif tant qu’il ne recevra pas le même écho au sein de l’institution judiciaire.

 
 

publié le vendredi 26 janvier 2018, par Heloise R